EEG-Novelle 2014 - Ausweitung der EEG-Umlage auf Eigenstromerzeugung verfassungsrechtlich unzulässig?

Im Januar dieses Jahres hat die Bundesregierung die vom Bundesminister für Wirtschaft und Energie Gabriel vorgeschlagenen „Eckpunkte für die Reform des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG)“ beschlossen. Damit soll das EEG grundlegend reformiert und die Maßnahmen für die erfolgreiche Umsetzung der Energiewende weiter ausgebaut werden. Ein entsprechender Gesetzentwurf soll bis Ostern dieses Jahres von der Bundesregierung beschlossen werden, damit das Gesetz noch vor der parlamentarischen Sommerpause 2014 verabschiedet werden und zum 1. August 2014 in Kraft treten kann. Bisher sehen die veröffentlichten Referentenentwürfe zum EEG 2014 noch keine Regelung zur Belastung des eigenerzeugten und selbstverbrauchten Stromes mit der EEG-Umlage vor, die aber nachgereicht werden soll.

Einer der besonders umstrittenen Schwerpunkte der EEG-Novelle 2014 ist die Anpassung des Eigenstromprivilegs gemäß § 37 Abs. 3 S. 2 EEG 2012. Zukünftig soll nach dem Kabinettsbeschluss vom 22.01.2014 im Grundsatz die gesamte Eigenstromerzeugung an der EEG-Umlage beteiligt werden, ausgenommen der sog. Kraftwerkseigenverbrauch. Zukünftig soll dies wie folgt geschehen:

  • Bei einer Eigenstromerzeugung in Neuanlagen müssen 90 Prozent der Umlage gezahlt werden.
  • Dieser Betrag reduziert sich bei neuen Erneuerbare-Energien- und KWK-Anlagen sowie neuen Kuppelgasanlagen auf 70 Prozent.
  • Für Altanlagen wird die Begünstigung des Jahres 2013 in Höhe der EEG-Umlage von 5,28 Cent/kWh fortgeschrieben.
  • Weiterhin wird eine Bagatellgrenze eingeführt: (Alt- und Neu-) Anlagen mit einer installierten Leistung von höchstens 10 kW müssen für eine jährliche Stromerzeugung von höchstens 10 MWh keine EEG-Umlage zahlen.

Die EEG-Umlage, die auf Grundlage des Ausgleichsmechanismus erhoben wird, dient dem Ausgleich der zur Förderung erneuerbarer Energiequellen gezahlten Einspeisevergütungen zwischen allen Stromhändlern, die Strom an Letztverbraucher liefern, und die die EEG-Umlage im Rahmen des Strompreises an ihre Kunden weitergeben. Die Bundesregierung ist nun bestrebt, die Lastenauf „alle Schultern“ zu verteilen. Bisher blieb die Erzeugung von Strom für den Eigenverbrauch von der EEG-Umlage in den von § 37 Abs. 3 EEG 2012 gesetzten Grenzen verschont.

Es stellt sich jedoch die Frage, ob die EEG-Umlage auf den eigenerzeugten und selbstverbrauchten Strom vergleichbar dem bereits vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig eingestuften „Kohlepfennig“ (BVerfGE 91, 186) als parafiskalische Abgabe unzulässig ist. Der Gesetzgeber kann nur in den zulässigen Formen von Steuern, Gebühren, Beiträgen und Sonderabgaben tätig werden. Allein die Form einer Sonderabgabe kommt vorliegend überhaupt in Betracht. Wie der Name „Sonderabgabe“ schon andeutet, sind diese nur ausnahmsweise zulässig. Dabei sind besondere Zulässigkeitskriterien einzuhalten, die erstmals vom Bundesverfassungsgericht im Jahre 1980 in seiner Entscheidung über die Berufsausbildungsabgabe (vgl. BVerfGE 55, 275 (309 ff.)) herausgearbeitet und im Laufe der Jahre weiterentwickelt wurden. Maßgebend waren dabei der Aspekt des Schutzes der grundgesetzlichen Finanzverfassung, das Prinzip des Steuerstaates sowie der Individualschutz der Abgabepflichtigen.

Bei der Qualifikation einer Geldleistungspflicht als Sonderabgabe kommt es darauf an, ob eine „Aufkommenswirkung“ zugunsten der öffentlichen Hand gegeben ist. Diese Aufkommenswirkung wird dann angenommen, wenn nur der Staat allein über das Schicksal der eingenommen Mittel entscheidet. Gemäß § 37 Abs. 2 EGG 2012 können die Übertragungsnetzbetreiber die Erstattung der Differenzkosten aus Ausgaben hauptsächlich für die EEG-Vergütung und Einnahmen aus der Stromvermarktung gegenüber den Stromversorgungsunternehmen in Form der EEG-Umlage verlangen. Denn der Staat bestimmt aufgrund formeller und materieller Rechtsnormen, wer wie viel für den Ausbau der erneuerbaren Energien beizutragen hat. Die Höhe und die Zweckbestimmung der einzunehmenden Mittel werden also vom Staat weitrechend bestimmt, ebenso wie der Abgabenschuldner und -träger. Somit liegt eine Aufkommenswirkung im weitesten Sinne für die öffentliche Hand vor, wenn der Eigenverbrauch mit einer EEG-Umlage belastet wird.

Damit sich der Abgabengesetzgeber auf eine spezifische Sachgesetzgebungskompetenz stützen kann, muss mit der Sonderabgabe ein Sachzweck verfolgt werden, der zu den allgemeinen Sachzuständigkeiten des Bundesgesetzgebers im Rahmen des Grundgesetzes zugeordnet ist und über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Die EEG-Umlage soll den Ausbau der erneuerbaren Energien fördern und damit die Energiewende finanziell unterstützen und insbesondere im Interesse des Klima- und Umweltschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung ermöglichen. Der Umweltschutz ist im Art. 20a GG als eines der Staatsziele der Bundesregierung gesondert geregelt. Der Bundesgesetzgeber ist gem. Art. 70, 72 und 74 Nr. 11 und Nr. 24 GG zum Erlass gesetzlicher Regelungen befugt, um diesem Ziel nachzukommen. Dies gilt gleichermaßen für Belegung des Eigenstromes mit der EEG-Umlage.

Die in Anspruch genommene Gruppe von Abgabepflichtigen – also vorliegend die der Eigenverbraucher – muss hinsichtlich des mit der Abgabe verfolgten Zweckes durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch gemeinsame Merkmale von der Allgemeinheit bzw. anderen Gruppen deutlich abgrenzbar sein (sog. Gruppenhomogenität). Weiterhin muss eine spezifische Sachnähe der belasteten Gruppe zu dem mit der Abgabe verfolgten Zweck gegeben sein. Die Gruppe der Abgabepflichtigen muss also dem mit der Sonderabgabe verfolgten Zweck evident näher stehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Aus dieser besonderen Sachnähe der belasteten Gruppe muss sich eine besondere Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen hinsichtlich der mit der Abgabe zu finanzierenden Aufgabe ergeben. Dabei greift das Bundesverfassungsgericht regelmäßig den Verursachergedanken auf, wonach es erforderlich ist, dass die belastete Gruppe einen bestimmten Bedarf staatlichen Tätigwerdens zu verantworten haben muss.

Die Finanzierungsverantwortlichkeit könnte daraus resultieren, dass durch den zunehmenden Ausbau der erneuerbaren Energien und der damit hervorgerufenen Zunahme des Marktwettbewerbs, ein Ausgleichsmechanismus und somit ein Eingreifen des Staates erforderlich gemacht wird, um die Kosten der Stromerzeugung auszugleichen. Allerdings stellt sich die Frage, ob die besondere Sachnähe der Gruppe der Abgabepflichtigen hinsichtlich des verfolgten Zwecks, und zwar des Klima- und Umweltschutzes, gegeben ist. Die EEG-Erzeugungsanlagen und KWK-Anlagen haben gerade einen geringeren bis gar keinen CO2-Ausstoß gegenüber allein fossil betriebenen, beispielsweisen Kohlekraftwerken ohne Wärmeauskopplung. Somit werden diese dem Klima- und Umweltschutz auch ohne eine zusätzliche EEG-Umlage gerecht. Um die emissionsintensivere Eigenstromerzeugung aus fossilen Erzeugungsanlagen zu reduzieren, wären andere Maßnahmen sinnvoller, wie z.B. den Handel mit Emissionszertifikaten wieder in den Fokus der Diskussion zu
rücken und durch Verknappung der Zertifikate zu stärken. Bereits aus diesem Grund könnte es sich um eine unzulässige parafiskalische Sonderabgabe bei der Belastung des Eigenstromes handeln.

Eine weitere verfassungsrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzung für Finanzierungssonderabgaben ist die gruppennützige Verwendung des durch die Sonderabgabe erzielten Finanzaufkommens. Danach muss das Abgabenaufkommen zumindest mittelbar im Interesse der Gesamtgruppe der Abgabepflichtigen verwendet werden. Derjenige, der den erzeugten Strom selbst verbraucht, erhält indes keine EEG-Vergütung für den Strom aus seiner Erzeugungsanlage. Folglich kommt das durch die EEG-Umlage erzielte zusätzliche Finanzaufkommen bei der Belastung der Eigenstromerzeugung nicht denjenigen zu Gute, die den erzeugten Strom selbst verbrauchen. Zwar sollen durch die Ausweitung der EEG-Umlage die Kosten der Allgemeinheit reduziert werden, es ergeben sich aber daraus für den Eigenstromerzeuger keine Vorteile. Eine gruppennützige Verwendung ist für die Eigenerzeuger nicht ersichtlich. Die Erhebung der EEG-Umlage für Eigenstromerzeugung als Son-derabgabe mit Finanzierungswirkung kann daher nicht gerechtfertigt werden und ist somit als verfassungsrechtlich unzulässig anzusehen.

Im Ergebnis ist damit festzustellen, dass die von der Regierung geplante Erhebung der EEG-Umlage auf die Eigenstromerzeugung den durch den Gesetzgeber verfolgten Zielen des Klima- und Umweltschutzes durch nachhaltige Energieerzeugung nicht gerecht werden kann. Für die Reduzierung des Eigenverbrauchs aus fossilen Erzeugungsanlagen wäre eine Belebung des Emissionshandels anzuraten und auch gerechtfertigt.

Die Erhebung der EEG-Umlage auf Eigenstromerzeugung könnte vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die Kohlepfennigentscheidung des Bundesverfassungsgerichts als verfassungsrechtlich höchst bedenklich anzusehen sein. Dem Vernehmen nach könnte dies auch der Grund sein, warum der aktuell veröffentlichte Referentenentwurf hierzu – trotz der Ankündigung im Eckpunktepapier zur EEG-Novelle – noch keine Regelung enthält. Hier bleibt die weitere Entwicklung abzuwarten, über die wir Sie gern auf dem Laufenden halten.

Rückfragen & weitere Informationen: Prof. Dr. Martin Maslaton, e-mail: martin@maslaton.de, Tel.: 0341/149500, Internet: www.maslaton.de