KI-Ermessensausübung und Sicherungsbescheid: Bayern plant auf Verwaltungsebene den nächsten Schritt ins KI-Zeitalter und nimmt sich dem Investitionsinteresse von Antragstellern an. Der Gesetzentwurf offenbart jedoch einige Lücken.

Mit Entwurf vom 26. Mai 2026, der am 21. Juli 2026 im Bayerischen Landtag durch Staatsminister Dr. Florian Herrmann vorgestellt wurde, hat die Bayerische Staatsregierung zwei wesentliche Neuerungen auf den Weg gebracht: Erstens soll in Art. 10 und 35 BayVwVfG die Rechtsgrundlage dafür geschaffen werden, dass Verwaltungsakte, die der Behörde ein Ermessen oder Beurteilungsspielräume einräumen, vollautomatisch (sprich: durch KI) erlassen werden können. Zweitens soll in Art. 42b BayVwVfG das Instrument des sogenannten Sicherungsbescheids geschaffen werden.

Wir ordnen die beabsichtigen Neuerungen und insbesondere die dahinterstehende Begründung der bayerischen Landesregierung ein und zeigen, ob die wichtigsten Fragen beantwortet werden:

• Wie begründet Bayern das Abweichen von der Bundesvorschrift?
• Welche KI-Modelle sollen künftig Ermessen ausüben?
• Wie wird die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und die gerichtliche Überprüfbarkeit gewährleistet?

KI-Ermessen: Bayern prescht vor

Konkret sieht der Entwurf eine dahingehende Änderung von Art. 10 BayVwVfG vor, dass der Einsatz von KI im Verwaltungsverfahren generell ermöglicht werden soll. Art. 35 BayVwVfG wird um einen weiteren Satz ergänzt:

„Ein Verwaltungsakt kann vollständig durch automatische Einrichtungen erlassen werden.“

Das Vorhaben der Regierung Bayerns stellt ein Novum dar. Bayern würde mit dieser Regelung als erstes Bundesland den vollständig automatisierten Erlass von Ermessensentscheidungen und Entscheidungen mit Beurteilungsspielraum zulassen. Auch entscheidet sich der bayerische Gesetzgeber damit bewusst, über die bundesgesetzliche Regelung hinauszugehen. Denn gemäß § 35a VwVfG ist der Einsatz von KI ausdrücklich auf gebundene Entscheidungen limitiert.

Paradigmenwechsel im Verwaltungsverfahrensrecht

Im Jahr 2016 sah der Bundesgesetzgeber als maßgeblich an, dass eine Ermessensentscheidung gerade eine menschliche Willensbetätigung voraussetze, weshalb er eine Ausweitung des Einsatzes von KI auf Ermessenentscheidungen damals ablehnte. Der dahinterstehende Gedanke: Ermessensentscheidungen basieren nicht lediglich auf der Anwendung von Rechtsnormen und der Prüfung, ob bestimmte Voraussetzungen vorliegen oder nicht. Vielmehr ist eine einzelfallspezifische Abwägung unter mehreren rechtlich zulässigen Entscheidungsmöglichkeiten notwendig. Auch die übrigen Bundesländer scheinen das bislang so zu sehen. Eine Abstimmung unter den Bundesländern im Sinne einer einheitlichen Lösung scheint es nicht gegeben zu haben; eine solche wurde zumindest nicht öffentlich kommuniziert.

Mit der Argumentation des Bundes aus dem Jahr 2016 setzt sich der bayerische Entwurf bislang kaum auseinander. Gleichwohl ist zu bedenken, dass mit Beginn des KI-Zeitalters in den letzten Jahren durchaus zu überlegen ist, inwiefern die Argumentation des Bundes im Jahr 2026 noch in die heutige Zeit übertragen werden kann.

Bundesebene: KI-Einsatz in Asylverfahren

Dies hat auch der Bundesgesetzgeber erkannt, der mit der Modernisierungsagenda der Bundesregierung aus dem Jahr 2025 die Ausweitung des Einsatzes von KI im Verwaltungsverfahren plant. In diesem Zuge verabschiedete die Bundesregierung u.a. am 29.07.2026 den Gesetzentwurf zum Einsatz künstlicher Intelligenz in der Migrationsverwaltung.

Bayerns Begründung zum KI-Ermessen

Die Begründung des Gesetzentwurfs der bayerischen Landesregierung fällt an entscheidender Stelle knapp und weitestgehend inhaltsleer aus. Welche KI-Modelle sollen eingesetzt werden? Welche Kontrollmechanismen sollen die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung oder die gerichtliche Überprüfbarkeit gewährleisten? Weiterführende Antworten und Konkretisierungen der bezweckten vollautomatisierten Ermessensentscheidungen sucht man vergeblich.

In seiner Rede vom 21. Juni 2026 geht Staatsminister Dr. Herrmann auf die Bedenken nur teilweise ein. Er beschreibt den Ist-Zustand bei Ermessensverwaltungsakten als nicht perfekt, indem er davon spricht, dass auch Menschen mitunter fehlerhafte „auf Stress, Übermüdung oder Überforderung“ zurückzuführende Entscheidungen treffen würden. Die bayerische Staatsregierung sehe darin keinen Unterschied zu möglichen, auf KI basierenden Fehleinschätzungen. Vielmehr betont Dr. Herrmann die mit der Gesetzesänderung beabsichtigten Vorzüge, wie beispielsweise beschleunigte Verfahren und eine Entlastung der Verwaltung.

Zudem wird seitens der bayerischen Regierung angeführt, das bayerische Landesrecht selbst kenne mit Art. 5 Abs. 2 BayDiG einen Schutz- und Kontrollmechanismus, wonach Verwaltungsverfahren, die durch vollständig automatisierte Einrichtungen durchgeführt werden, regelmäßig auf ihre Zweckmäßigkeit, Objektivität und Wirtschaftlichkeit hin zu überprüfen seien.

Rechtlich brisant ist jedoch, dass der bayerische Gesetzgeber bislang nicht mitgeteilt hat, wie diese Anforderung in Zukunft bei KI-Ermessensentscheidungen konkret gewährleistet werden soll.

Welche KI-Modelle sollen Ermessen ausüben?

Die wichtigste Frage lässt der Gesetzentwurf ebenfalls unbeantwortet: Welche KI-Modelle sollen künftig das Ermessen ausüben?

So gibt es bekanntermaßen eine Reihe von Systemen, welche untereinander erhebliche Unterschiede aufweisen. Zu denken ist hier an sogenannte regelbasierte Expertensysteme, lernende Machine-Learning-Systeme, Large Language Models oder hybride Lösungen.

Während bei regelbasierten Expertensystem das System anhand hinterlegter Ermessensleitlinien und Verwaltungsvorschriften entscheidet – ohne selbständig weiter zu lernen – zeichnen sich Machine-Learning-Systeme gerade dadurch aus, dass sie Muster aus bereits entschiedenen Fällen kennen und ihre „Entscheidungen“ nach Wahrscheinlichkeiten treffen. Die damit einhergehende hohe Anpassungsfähigkeit geht jedoch mit der Gefahr einher, frühere Fehlentwicklungen zu reproduzieren. Das gleiche Problem weisen derzeit noch Large Language Models wie ChatGPT oder Claude im juristischen Kontext auf. Sie können zwar Sachverhalte analysieren, juristische Argumentationen entwickeln und Entscheidungsvorschläge formulieren. Die Ergebnisse sind jedoch regelmäßig nicht belastbar.

Das Ergebnis: An der entscheidenden Stelle klafft im Gesetzentwurf eine riesige Lücke. Mit keinem Wort erwähnt der bayerische Gesetzgeber, welche KI-Modelle künftig eingesetzt werden sollen oder wie und anhand welcher Kriterien neue KI-Modelle entwickelt werden sollen. Ein Versäumnis, dass die bayerische Regierung zum jetzigen Zeitpunkt wohl bewusst in Kauf genommen hat.

Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und gerichtliche Kontrolle

Des Weiteren wird hervorgehoben, dass der Einsatz von KI zu gerechteren Entscheidungen führen könne. Doch wie kann gewährleistet werden, dass die KI einen rechtmäßigen Entscheidungsprozess durchläuft und an dessen Ende auch eine rechtmäßige Entscheidung steht? Im Einzelnen stellt sich die Frage, wie sichergestellt werden soll, dass die KI-Ermessensfehler bestmöglich vermeidet, atypische Einzelfälle erkennt, den Zweck der gesetzlichen Ermächtigung berücksichtigt und ihre Entscheidung nachvollziehbar begründet.

Insgesamt setzt sich der bayerische Entwurf nur spärlich mit den sich auftuenden rechtlichen und technologischen Fragen auseinander. Damit bestehen angesichts der zahlreichen offenen Fragen weiterhin erhebliche Bedenken hinsichtlich der konkreten Umsetzung der geplanten Regelung. Zudem bleibt offen, ob und inwieweit die tatsächliche Verwaltungspraxis bei vollautomatisierten Ermessensentscheidungen mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung vereinbar sein wird.

Zusätzlich drängen sich Fragen nach der rechtlichen Überprüfbarkeit von KI-Ermessensentscheidungen und den Anforderungen an die Begründung der Verwaltungsakte auf. Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten stellen sich Fragen der Transparenz: Wie werden die Ermessenserwägungen nachvollziehbar gemacht? Ist die Veröffentlichung des KI-Algorithmus angedacht? Außerdem wird sich klären müssen, wer die Verantwortung für fehlerhafte KI-Entscheidungen übernimmt.

Einführung eines Sicherungsbescheids

Beinahe unterzugehen droht angesichts der Fülle an Kommentaren und Fragen zum Thema der KI-Ermessensentscheidungen die Absicht, in Art. 42b BayVwVfG das Instrument des sogenannten Sicherungsbescheids einzuführen.

Mit der Vorschrift sollen Antragsteller künftig erreichen, den entscheidungserheblichen Zeitpunkt für Verwaltungsentscheidungen vorzuverlagern: Nicht der Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung über den Antrag soll maßgeblich sein, sondern die Sach- und Rechtslage sowie der Stand der Technik im Zeitpunkt des Antrags.

Diese Möglichkeit ist grundsätzlich geeignet, die Rechtssicherheit und den Investitionsschutz von Antragstellern zu stärken. Sie sind damit nicht den Unwägbarkeiten eines durch automatisierte Einrichtungen durchgeführten Genehmigungsverfahrens ausgesetzt, bei dem für sie noch nicht einmal erkennbar ist, welche Systeme zum Einsatz kommen könnten.

Fazit: Guten Absichten; zu viele rechtliche Unklarheiten

Der Aufschrei in der Medien- und Rechtslandschaft (LTO, Bayerischer Rundfunk , Die ZEIT) war groß – angesichts der großen Lücken in der Gesetzesbegründung und Kommunikation durchaus mit guten Gründen. Dennoch verfolgt die bayerische Staatsregierung mit dem Gesetzesvorhaben gute Absichten. Insbesondere ist ein generelles Vorantreiben der Digitalisierung der Verwaltung mehr als begrüßenswert. Bayern traut sich mit dem vorgelegten Gesetzentwurf vor und begeht den möglicherweise notwendigen ersten Schritt: Das Schaffen einer system- und ergebnisoffenen KI-Rechtsgrundlage.

Mit den bisher öffentlich zugänglichen Informationen bleiben allerdings zu viele Fragen unbeantwortet. So entsteht der Anschein, dass die technische und rechtliche Komplexität der geplanten Neuregelung unterschätzt und die Fähigkeiten von KI-Modellen in der juristischen Praxis überschätzt werden.

Es bleibt abzuwarten, inwieweit die offenen Fragen noch beantwortet werden und welche KI-Systeme für die Umsetzung der geplanten Regelung dann tatsächlich in Betracht kommen und schlussendlich eingesetzt werden.

Ein gemeinsames Vorgehen der Bundesländer wäre dennoch wünschenswert gewesen. So kann Bayern zwar öffentlichkeitswirksam die Vorreiterrolle beanspruchen. Dies geschieht jedoch mittels eines ungenügend begründeten Gesetzentwurfs, der mehr Fragen offenlegt als er Antworten und Lösungen bereithält.