Erneuerbare Energien im Wärmemarkt

Erneuerbare Energien im Wärmemarkt
Stand: Juli 2015

A. Die Beschaffenheit des Wärmemarktes

  1. Die Beschaffenheit des Wärmemarktes
    1. Ordnungsrecht
      1. Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EEWärmeG)
      2. Energieeinsparungsgesetz (EnEG)
      3. Energieeinsparverordnung (EnEV)
      4. Fernwärmeverordnung und Wärmelieferverordnung
    2. Förderprogramme
      1. Marktanreizprogramm
      2. CO2-Gebäudesanierungsprogramm
    3. Planungsrechtliche Instrumente
  2. Zusammenfassung

Erneuerbare und effiziente Wärmeerzeugung spielt eine zunehmend wichtige Rolle in der Energiewirtschaft. Der Rolle des Wärmemarktes in der Energiewende wird allerdings in der öffentlichen Wahrnehmung gegenüber dem Strommarkt in Ansehung seiner Bedeutung keine ausreichende Beachtung geschenkt. Dabei ist der Wärmemarkt der größte Verbrauchssektor Deutschlands. Inklusive Prozesswärme entfallen auf diesen Bereich über 50 Prozent des Endenergieverbrauchs.

Das Klimaziel der Bundesregierung, bis 2050 eine Reduktion der CO2-Emissionen von mindestens 80 % gegenüber 1990 zu erreichen, hängt somit maßgeblich von der Wärmenutzung ab. Eine erfolgreiche Umsetzung der Energiewende lässt sich dabei nur über eine Umstrukturierung des Wärmemarktes realisieren; eine solche fußt daher zur Reduzierung der CO2-Emissionen auf zwei Säulen: der Effizienzsteigerung beim Energieeinsatz und der gezielten Förderung der Verwendung von erneuerbaren Energien im Wärmesektor. Die Politik schafft dafür zunächst den notwendigen Rahmen, indem Ziele und Leitbilder der Handlungen der Bundesregierung sowohl im Nationalen Aktionsplan Energieeffizienz (kurz: NAPE) als auch im Integrierten Energie- und Klimapaket (kurz: IEKP) niedergelegt sind.

Die Förderung des Einsatzes von erneuerbaren Energien im Wärmesektor unterscheidet sich maßgeblich vom Stromsektor, für den mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) ein eigenes Förderinstrument eingeführt wurde. Die Gründe für diese Unterschiede liegen in einer anderen Infrastruktur und den unterschiedlichen Akteuren des Wärmemarkts. Im Unterschied zum Strommarkt besteht im Wärmesektor kein überregionales oder bundesweit einheitliches Wärmenetz. Die Wärmeversorgung ist durch punktuelle und dezentrale Strukturen mit einer Vielzahl kleinerer Wärmenetze geprägt. Zu den Akteuren im Wärmemarkt zählen die Erzeuger, Betreiber von Wärmenetzen und die Verbraucher in Gestalt von privaten und gewerblichen Gebäudeeigentümern, Mietern sowie nicht an Wärmenetze angeschlossene Verbraucher. Außerdem ist der Wärmemarkt durch das Vorherrschen sehr unterschiedlicher Brennstoffe und die Dominanz privater Einzelanlagen gegenüber Gemeinschaftsanlagen geprägt. Diese fragmentierte Ausgangslage äußert sich auch darin, dass es bis zum Jahr 2009 kein gesetzliches Instrument zur Effizienzsteigerung und zur Förderung von erneuerbaren Energien im Wärmemarkt gab, sondern lediglich außergesetzliche, fiskalische Förderprogramme auf Bundesebene. Gleichzeitig erfordert die Struktur des Wärmemarktes eher dezentrale Lösungsstrategien zur Erreichung dieser Ziele.

Die seither geschaffenen Regelungen sind dabei ordnungsrechtlicher, fiskalpolitischer und planungsrechtlicher Natur. Sie streben mittels Förderung und Regulierung eine Verbesserung des Energieeinsatzes in Gebäuden an. Das so etablierte Energieeinspar- bzw. Energieeffizienzrecht dient der Erschließung dieses Einsparpotentials im Gebäudebereich. Da für die Reduzierung des Energieverbrauchs neben dem Nutzerverhalten vor allem der energetischen Qualität der Gebäudehülle sowie der Leistungsfähigkeit der Heizungsanlagen eine entscheidende Rolle zukommt, setzen die Regelungen vor allem an diesen Punkten an.

I. Ordnungsrecht

1. Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EEWärmeG)

Mit Inkrafttreten des EEWärmeG wurde im Jahr 2009 erstmalig auf Bundesebene ein Gesetz geschaffen, das den Einsatz von erneuerbaren Energien zur Erzeugung von Wärme fördert. Hierfür wurde eine Pflicht zur Verwendung von erneuerbaren Energien beim Neubau von Gebäuden eingeführt, die so genannte Nutzungspflicht gem. § 3 Abs. 1 EEWärmeG. Das EEWärmeG ist eines der Hauptinstrumente zur Regulierung des Wärmesektors.

Es soll dazu beitragen, dass der Anteil erneuerbarer Energien am Endenergieverbrauch für Wärme (Raum-, Kühl- und Prozesswärme sowie Warmwasser) bis zum Jahr 2020 auf 14 Prozent steigt, vgl. § 1 Abs. 1 EEWärmeG. Aus diesem Grund besteht für die Eigentümer von Gebäuden mit einer Fläche von über 50m2, die seit 2009 neu errichtet werden, grundsätzlich die Verpflichtung, bei der Versorgung mit Wärme 15 Prozent des Energiebedarfs durch erneuerbare Energien zu decken. Eine Alternative zu dieser Versorgung stellt die qualitative Verbesserung der Gebäudehülle um 15 Prozent dar.

Im Wesentlichen unterscheidet das EEWärmeG zur Erreichung seiner Ziele drei Förderinstrumente:
Der Regelungskern besteht in der ordnungsrechtlichen Pflicht, den Wärmebedarf anteilig durch erneuerbare Energien zu decken. Dieser Teil wird durch das Förderinstrument in Form des Marktanreizprogrammes (kurz: MAP) ergänzt, welches in den §§ 13-15 EEWärmeG gesetzlich geregelt ist. Der dritte Part ist das Planungsinstrument in § 16 EEWärmeG, nämlich die Ermächtigung der Kommunen, den Ausbau von Wärmenetzen durch die Festlegung eines Anschluss- und Benutzungszwangs zu unterstützen.

2. Energieeinsparungsgesetz (EnEG)

Das seit dem 13.07.2013 in Kraft getretene, novellierte EnEG zielt darauf ab, den Wärmeschutz bei Gebäuden, die ihrer Zweckbestimmung nach beheizt oder gekühlt werden müssen, nach Maßgabe der Energieeinsparungsverordnung (EnEV) so zu entwerfen und auszuführen, dass beim Heizen und Kühlen vermeidbare Energieverluste unterbleiben, vgl. § 1 Abs. 1 EnEG.

Die Änderungen des EnEG beruhen auf der Richtlinie 2002/91/EG über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden, der Richtlinie 2006/32/EG über Energieeffizienz und Energiedienstleistungen und der Neufassung der Gebäuderichtlinie 2010/31/EU des Europäischen Parlaments und des Rats. Diese Richtlinien sehen unter anderem vor, dass eine verbindliche Energiezertifizierung für alle gebauten, verkauften oder vermieteten Privatgebäude und für alle öffentlichen Gebäude mit einer Grundfläche von über 500m2 oder solchen mit viel Publikumsverkehr eingeführt wird.

Zu den Gesetzesänderungen im EnEG zählen u.a. die Umsetzung der auf EU-Ebene vorgeschriebenen Niedrigstenergiestandards für öffentliche Gebäude und Neubauten und die Kontrolle von Energieausweisen und Inspektionsberichten, § 7b EnEG. Des Weiteren dienen die Vorschriften des EnEG dazu, energiesparende Anlagentechnik, etwa Heizungsanlagen oder Warmwasserversorgungsanlagen, in neu zu errichtende sowie bestehende Gebäude einzubauen und diese Anlagen energiesparend zu betreiben.

3. Energieeinsparverordnung (EnEV)

Die Energieeinsparverordnung (EnEV) wurde zuletzt im Zusammenhang mit dem EnEG im Jahr 2013 novelliert und trat in ihrer aktuellen Fassung am 01.05.2014 in Kraft. Ihr Zweck besteht in der Einsparung von Energie in Gebäuden, vgl. § 1 Abs. 1 EnEV. Die EnEV formuliert daher Anforderungen an den Gebäudeneubau (vgl. §§ 3 ff. EnEV) und die Erneuerung des Gebäudebestandes (vgl. §§ 9 ff. EnEV).

Demnach sind einerseits für Neubauten je nach Gebäudetyp ein bestimmter Jahres-Primärenergiebedarf für Heizung und Warmwasser, bestimmte Transmissionswärmeverluste sowie Anforderungen an den sommerlichen Wärmeschutz einzuhalten. Andererseits müssen beim Gebäudebestand insbesondere für den Fall der Änderung, Erweiterung und des Ausbaus oder der Nachrüstung von Anlagen bestimmte Standards eingehalten werden. Die Verordnung ist technologieoffen gestaltet, sodass die Normadressaten selbst entscheiden können, wie sie die Standards erfüllen.

Die Regelungen der EnEV zielen also insgesamt darauf ab, in den kommenden Jahren den zulässigen Primärenergieverbrauch für Neubauten abzusenken.

Die EnEV macht für den Gebäudebestand konkrete Vorgaben, indem sie bspw. einen Mindestwärmeschutz durch Dämmung vorschreibt, vgl. § 10 Abs. 3 EnEV oder die Nutzung von Gas- und Ölkesseln, die älter als 30 Jahre sind, verbietet, vgl. § 10 Abs. 1 EnEV. Eine Ausnahme wird für Kessel mit einer Heizleistung von weniger als vier Kilowatt und mehr als 400 Kilowatt gemacht. Damit sind die meisten Einfamilienhausbesitzer ebenso von der Pflicht zum Kesseltausch befreit wie die Industrie- und Gewerbeunternehmen. Der so regulierte Kesseltausch mitsamt seinen weitreichenden Ausnahmen verhindert wiederum eine umfassende Sanierung in deutschen Heizungskellern im Sinne der Verordnung und hat in der Folge dämpfende Auswirkungen auf die Wärmepumpenbranche.

Das Energiespar- und Effizienzrecht macht also nicht nur konkrete, technisch messbare und berechenbare Vorgaben zu energetischen Standards und Nachrüstpflichten, sondern es verpflichtet die Gebäudeeigentümer grundsätzlich auch, entsprechende Maßnahmen durchzuführen und Standards einzuhalten. Der Nachweis über die Einhaltung dieser Vorgaben kann dann wiederum durch die Erstellung eines Energieausweises für das Gebäude geführt werden, der den Anforderungen der EnEV entsprechen muss.

Für das Jahr 2016 ist eine erneute Novelle der EnEV geplant. Wesentliche Aspekte einer Weiterentwicklung der EnEV werden die Einführung des Niedrigstenergiegebäudestandards sowie die Überprüfung des Energieausweises (insb. der Effizienzklassen) und eine Verbesserung des Vollzugs der EnEV bilden.

In der anwaltlichen Praxis spielen insbesondere die Beratung und Durchsetzung von Interessen im Rahmen des Miteinanders von Eigentümern, Mietern und Nachbarn eine wesentliche Rolle, bspw. inwieweit eine Duldungspflicht des Nachbarn bei grenzüberschreitender Wärmedämmung besteht, ob Änderungen der Fassadendämmung den Vermieter von Sozialwohnungen berechtigen, die Miete zu erhöhen, oder ob die Vollsanierung einer Fassade als Maßnahme der modernisierenden Instandsetzung ordnungsmäßiger Verwaltung im Sinne des Wohnungseigentumsgesetzes entspricht.

4. Fernwärmeverordnung und Wärmelieferverordnung

Die Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Fernwärme (kurz: AVBFernwärmeV), die in ihrer aktuellen Fassung seit 2013 in Kraft ist, regelt in 37 Paragraphen als Bestandteil des Versorgungsvertrages zwischen Fernwärmeversorgungsunternehmen und den Verbrauchern die Versorgungsbedingungen. Die Regelungen betreffen das gesamte Vertragsverhältnis vom Abschluss über die Einrichtung bis hin zur Vertragsbeendigung. Dabei werden u.a. Regelungen über den Vertragsschluss (§ 2), über Haftung (§ 6), über technische Anschlussbedingungen (§ 17), über Abrechnungen (§ 24) bis hin zur Einstellung der Versorgung und fristloser Kündigung (§ 32) getroffen.

In der Rechtsprechung wurden die Anforderungen an die Transparenz von Preisgleitklauseln bzw. Preisanpassungsklauseln in Wärmelieferungsverträgen im Sinne des § 24 AVBFernwärmeV entwickelt, die auch im Rahmen von Konzepten zur Umsetzung eines Wärmecontractings zu berücksichtigen sind. Auch die häufig anzutreffenden Fragestellungen, welche Vertragslaufzeiten zwischen den Parteien vereinbart werden können, auf welche Wärmelieferungen die AVBFernwärmeV Anwendung findet, unter welchen Umständen ein Fernwärmelieferungsvertrag zustande kommt und ob ein Anspruch auf Anpassung des Vertrages bei eigener Nutzung von erneuerbaren Energien besteht, sind bei der rechtlichen Beratung zu würdigen.

Daneben ist bei der Umsetzung von Wärmekonzepten die Verordnung über die Umstellung auf gewerbliche Wärmelieferung für Mietwohnraum (Wärmelieferverordnung – kurz: WärmeLV) beachtlich. Sie fußt auf § 556c Abs. 3 BGB. Diese Verordnung enthält zum einen Vorschriften für den Inhalt von Wärmelieferverträgen, die bei einer Umstellung auf gewerbliche Wärmelieferung nach § 556c BGB geschlossen werden und zum anderen mietrechtliche Vorschriften für den Kostenvergleich und die Umstellungsankündigung nach § 556c Abs. 1, 2 BGB.

Bei der Durchführung von Energie-Effizienz-Management-Maßnahmen seitens des Vermieters verbleibt das Eigentum an der Anlage beim Vermieter, wohingegen beim Contracting die Wärmebelieferung der Mieter durch einen Dritten erfolgt. Beide Optionen haben gemein, dass sie auf eine effiziente Ausgestaltung der Wärmebereitstellung abzielen. Es stellt sich jedoch stets die rechtlich zu bewertende Frage, ob und in welchem Umfang die Kosten der durchgeführten Maßnahmen auch vom Vermieter auf den Mieter umgelegt werden können. Insoweit müssen alle einschlägigen Regelungen wie beispielsweise die Verordnung über die Heizkostenabrechnung (HeizkostenV), die Betriebskostenverordnung (BetrKV) oder die Zweite Berechnungsverordnung (II. BV) berücksichtigt werden.

II. Förderprogramme

1. Marktanreizprogramm

Mit Inkrafttreten des EEWärmeG im Jahr 2009 wurde das Marktanreizprogramm zur Förderung von Maßnahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien im Wärmemarkt (MAP) als Hauptinstrument unter den Subventionsprogrammen zur Förderung von Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien in den §§ 13-15 EEWärmeG gesetzlich verankert und in diesem Zusammenhang grundsätzlich überarbeitet.

Zum 01.04.2015 ist das aktuelle und überarbeitete MAP in Kraft getreten. Hierdurch sollen zuvorderst Solarthermieanlagen, Biomasseheizungen und Wärmepumpen für Privatpersonen, Freiberufler und Unternehmen gefördert werden. Förderung erhalten daneben auch größere Heizwerke, die auf erneuerbare Energien setzen, Tiefengeothermieanlagen oder der Ausbau des Nahwärmenetzes zur Verteilung von Wärme aus erneuerbaren Energien. Diese Nahwärmenetze kommen beispielsweise für Quartierslösungen innerhalb von Kommunen in Betracht.

Das MAP ist dafür mit einem Volumen von über 300 Mio. EUR ausgestattet. Die Fördermittel werden dabei einerseits vom Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) und andererseits von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) verwaltet.

Das MAP fördert hierbei zum einen die Anlagen als solche als auch zum anderen die dazugehörige Infrastruktur.

Im Unterschied zum Strommarkt wird hier jedoch nicht die Erzeugung und Einspeisung von Wärme gefördert, sondern die einzelnen Förderprogramme setzen beim Erzeuger bzw. Verbraucher an.

Dieser erhält auf Antrag Investitionszuschüsse und/oder zinsgünstige Darlehen sowie Tilgungszuschüsse, wenn er Anlagentechnik zur Nutzung erneuerbarer Energien einsetzt bzw. hinsichtlich der notwendigen Infrastruktur für die Verteilung der Energie Wärmenetze einrichtet. Außerdem fördert das MAP das Zusammenwachsen von Strom- und Wärmemarkt, denn erstmals erhalten Wärmepumpen eine Bonusförderung, wenn sie ein Lastmanagement zulassen. Dabei erhalten Erdwärmepumpen höhere Förderungen wegen höherer Kosten.

Das erneuerte MAP bewirkt somit eine Erhöhung der damit verbundenen Förderung der zuvor genannten Technologien, die zu einer verstärkten Investitionsbereitschaft in saubere Heiztechnik führen könnte. Allerdings gibt es keinen Rechtsanspruch des Antragstellers auf die Förderung. Generell steht die Gewährung der Zuwendung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit der veranschlagten Haushaltsmittel.

2. CO2-Gebäudesanierungsprogramm

Das CO2-Gebäudesanierungsprogramm ist neben der EnEV eines der Instrumente für Energieeinsparung und Klimaschutz im Gebäudebereich. Mit den Mitteln des CO2-Gebäudesanierungsprogramms werden die KfW-Förderprogramme zum energieeffizienten Bauen und Sanieren finanziert. Die Förderstandards dieser Programme gehen dabei über die gesetzlichen Anforderungen der EnEV hinaus.

Bisher stellt die Bundesregierung Fördermittel von jährlich rund 1,8 Mrd. Euro zur Verfügung und bietet damit weiterhin Anreize für energieeffizientes Bauen und Sanieren. Ab voraussichtlich 2016 sollen weitere 200 Millionen Euro hinzukommen, womit dann jährlich 2 Milliarden Euro für energieeffizientes Bauen und Sanieren zur Verfügung stünden.

Neben dem MAP und dem CO2-Gebäudesanierungsprogramm existieren eine Vielzahl weiterer Förderprogramme bspw. zum Einsatz von Biomasse zur Wärmeversorgung auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene.

III. Planungsrechtliche Instrumente

Aufgrund der Raumbedeutsamkeit des Wärmesektors, die sich durch die Verteilung der Wärme über das Wärmenetz offenbart, kommen zusätzlich planungsrechtliche Instrumente innerhalb des rechtlichen Regelungsrahmens des Wärmemarktes zur Anwendung.

Zunächst ist – wie bereits erwähnt – in § 16 EEWärmeG eine Ermächtigungsgrundlage für Gemeinden und Gemeindeverbände zum Erlass von Satzungen normiert, die einen Anschluss- und Benutzungszwang für Gemeindegebiete an ein Netz der öffentlichen Nah- und Fernwärmeversorgung vorschreiben können. Die Rechtsfolge dieser Regelung besteht darin, dass die Adressaten der auf dieser Grundlage erlassenen Gemeindesatzungen dazu verpflichtet werden, in den festgelegten Gemeindegebieten Fernwärme zu nutzen.

Der Anschluss- und Benutzungszwang im Rahmen der Verlegung von Fernwärmenetzen hat in der nahen Vergangenheit zu einer Reihe von Entscheidungen der Gerichte geführt. Bei dem Erlass entsprechender Verordnungen ist stets nach dem „Ob“ und dem „Wie“ zu unterscheiden und daran gemessen insbesondere der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz durch die Gemeinden zu beachten und detailliert zu begründen.

Daneben existieren noch weitere planungsrechtliche Instrumente, die an unterschiedlichen Stellen zur Nutzung erneuerbarer Energien im Wärmesektor eine Rolle spielen. Ein Ansatzpunkt für die Nutzung erneuerbarer Energien im Wärmesektor kann dabei in § 2 Abs. 2 Nr. 6 S. 1 Raumordnungsgesetz (ROG) gesehen werden, der auf die Bedeutung des Klimas bei der Raumordnung hinweist. Dieser Grundsatz ist daher neben den anderen dort genannten Grundsätzen ein bindendes rechtliches Steuerungsinstrument, das seine Wirkung über den Planungsträger auf Landesebene bis hinab zum regionalen Flächennutzungsplan entfaltet. In diesem Zusammenhang spielt der Flächennutzungsplan für Biogasanlagen, die sich hauptsächlich im Außenbereich befinden, eine bedeutsame Rolle im Wärmesektor. Insoweit können die Gemeinden steuernd auf die Anlagen- und Infrastrukturvorhaben im Wärmesektor einwirken.

Als ein planungsrechtliches Instrument hat der Gesetzgeber § 5 Abs. 2 Nr. 2 Baugesetzbuch (BauGB) um lit. b) ergänzt. Hiernach kann die Gemeinde im Flächennutzungsplan Darstellungen zur Ausstattung des Gemeindegebiets mit Anlagen, Einrichtungen und sonstigen Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, insbesondere zur dezentralen und zentralen Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme und Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung, treffen.

Außerdem befinden sich an der Schnittstelle zwischen Planungs- und Ordnungsrecht die Regelungen zu den Festsetzungen im Bebauungsplan. Hierbei spielt § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB eine wichtige Rolle. Durch § 9 Abs. 1 Nr. 23 lit. b) BauGB können bei der Errichtung von Gebäuden oder bestimmten sonstigen baulichen Anlagen bestimmte bauliche und sonstige technische Maßnahmen für die Erzeugung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung getroffen werden.

B. Zusammenfassung

Ein weiterer Ausbau der Förderbedingungen zugunsten der erneuerbaren Wärme ist erforderlich, um das Ziel der Bundesregierung erreichen zu können, den Anteil der erneuerbaren Energien am Endenergieverbrauch für Wärme und Kälte bis zum Jahr 2020 auf 14 Prozent zu erhöhen. Ein erster Schritt dazu ist das am 01.04.2015 in Kraft getretene, erneuerte MAP.

Insbesondere auch die Verknüpfung von Wärme- und Strommarkt könnte zur Steigerung der allgemeinen Energieeffizienz und somit zur Erreichung der Klimaschutzziele beitragen. Hierbei wird dem Ausbau der Nah- und Fernwärmeversorgung insbesondere auf der Basis von effizienten Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlagen (KWK-Anlagen) eine wesentliche Bedeutung beigemessen. Dieses gelte zunächst einmal sowohl für die öffentliche und dezentrale KWK auf fossiler Brennstoffbasis als auch für die Bereitstellung von Nahwärme aus regenerativen Energien. Darüber hinaus kann der Wärmemarkt durch eine engere Kopplung mit dem Strommarkt zu dessen Entlastung beitragen.

Das Energieeinspar- und Energieeffizienzrecht, das den Wärmemarkt regelt, ist allerdings gerade für die betroffenen Normadressaten aufgrund der Vielzahl der gesetzlichen Regelungen und außergesetzlichen Förderprogramme schwer zu durchschauen. Insbesondere die teilweise divergierenden Wechselwirkungen und sich überschneidenden Anwendungsbereiche der einzelnen Regelungen können zu Unklarheiten führen. Gleichzeitig schließt die fragmentierte Struktur des Wärmemarktes die Implementierung eines vereinheitlichten Regelungs- und Förderinstruments aus, sodass im Wärmemarkt ordnungsrechtliche, energierechtliche und fiskalpolitische Instrumente durch die Akteure berücksichtigt werden müssen.

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